英国的地方规划及对我国乡级国土空间规划的启示

英国作为现代城市规划的发源地，霍华德的田园城市思想影响至今。英国1909年颁布了《住房与城市规划诸法》（Housing，Town planning,Etc.Act.1909）以确保城镇品质、公共健康与住房供应，该法也被认为是第一部将城市规划法律化的法案。为应对二战后的大规模城市建设，1947年英国颁布了《城乡规划法》，城乡规划的法定地位与自上而下的规划体系自此建立。

随着经济社会的不断发展演进，英国的城乡规划体系亦经历着不断演变的过程。国内学者一直十分关注英国的空间规划发展，当前研究也较为丰富，主要可梳理为以下三类研究：一是关注其空间规划体系发展历程与改革动态；二是关注其规划体系的建构；三是聚焦其运行机理与各类支撑制度。

尽管诸多文献对英国的规划体系开展了较多研究，但就其地方层面规划来说，既有成果大多停留在2011年规划体系改革背景之前，存在一定的滞后性。因此本文希望探析2011改革后的英国地方规划特征，以期对当前我国乡级国土空间规划的相关工作提出借鉴与启示。

在全球金融危机背景下，2010年新上任的卡梅伦联合政府认为早前的规划体系过于繁杂，且由于对自上而下的过度强调使得规划与解决实际社会问题出现脱节，因此英国政府进行了一系列“激进改革”（radical reform），随即于2011年颁布《地方主义法》（Localism Act 2011），以进一步缩减规划层级并赋予地方自主发展权，正式形成了当前以国家层面的《国家规划政策框架》（The National Planning Policy Framework，简称NPPF）、地方层面的地方规划（Local Plan）与邻里规划(Neighbourhood Plan)所构成的“新二级”空间规划体系。

2011年的改革重新构建了“国家—地方”的空间规划体系，结合当前需求进一步实现了中央地方权力的下放，正式废除了2004年规划体系中区域层面的空间战略规划，实现了从“国家—区域—地方”的三级规划体系向“国家—地方”的两级规划体系的转变。

相较于原规划体系，2011空间规划体系改革呈现出两大特征，一是规划层级简化、各层级内容明确，即在两级的空间规划体系下，国家层面通过60多页的《国家规划政策框架》（NPPF）替代上一阶段1000多页的《规划政策文件》（Planning Policy Statement,简称PSS），区域层面仅保留大伦敦地区，地方层面以地方规划和邻里规划替代原来的地方发展框架（Local Development Framework，简称“LDF”）；二是基于立法与放权下的地方事权与地方规划内容更加明晰。即在《地方主义法》等相关法律的支撑下，地方政府在中央政府的有效干预下实现了自由裁量空间与地方自主发展权的扩大。总体来看，2011年体系下英国的空间规划体系呈现出“国家规划纲领化、地方规划细致化”的特征。

（1）国家层面：《国家规划政策框架》（NPPF）

国家层面编制主体为住房、社区与地方政府部门（Ministry Of Housing Communities and Local Government,简称MHCLG），以《国家规划政策框架》（NPPF）为核心引导全国的规划建设。该文件共17章节，主要内容包括：实现可持续发展；建立强大的竞争性经济；计划制定；决策；提供足够的住房；确保城镇中心的活力；促进健康和安全的社区；促进可持续运输；支持高质量的通信基础设施；有效利用土地；实现精心设计的场所；保护绿化带土地；应对气候变化，洪水和沿海变化的挑战；保护和改善自然环境；保护和改善历史环境；矿产的可持续利用等（MHCLG，2012）。NPPF虽为非法定的规划，但其是后续制定《地方规划》与《邻里规划》的基本原则与相关领域的重要引导。

（2）区域层面：仅大伦敦地区编制区域规划

改革后，仅大伦敦地区的区域规划仍然是法定规划。第一个《伦敦规划》发布于2004年，目前已经历两轮修改编制至2016版，根据大伦敦管理局（GreatLondon Authority,简称GLA）的要求，大伦敦规划的负责方包括：大伦敦市长、32个行政区（boroughs）、伦敦市公司（这里的伦敦市指的是伦敦金融城，而不是区域范围的大伦敦）、市长发展公司以及伦敦地方规划当局指定的邻里公共论坛。伦敦市长必须完成该规划并进行审查。《伦敦规划》是为未来20~25年伦敦的发展设定的总体框架，通常汇集了伦敦市长及相关部门对于未来伦敦经济、环境、交通以及社会等方面的内容，主要包括经济发展、住房、文化、社会与环境问题、土地开发与利用框架、引导地方规划的政策框架、促进可持续发展等。

（3）地方层面：编制地方规划与邻里规划地方层面编制地方规划与邻里规划，前者需明确自治镇的未来发展愿景和框架，解决住房，经济，社区设施和基础设施相关的需求和机遇，并为保护和改善自然和历史环境，缓解自然环境压力提供基础；后者以社区为编制单元，包含土地开发和使用的政策，社区拥有直接的权力以制定愿景，引领社区未来10、15、20年内的发展。

为引导地方规划的编制，英国住房、社区和地方政府部发布了《地方规划指南》（Guidance On Plan-Making），在《国家规划政策框架》（NPPF）的基础上进一步明确了地方规划编制的目的、规划框架、编制主体、实施检测等内容。

地方规划由战略政策（必备）与非战略政策（可选）两部分构成。前者为15年左右规划期内地方当局对市镇的长期需求和机遇的预测与响应，针对土地开发与利用中的各类优先事项的发展模式、规模和质量等制定的总体战略，主要包括以下四项内容：①住房（包括经济适用房）、就业、零售、休闲和其他商业发展。②运输、电信、安全、废物管理、供水、污水、洪水风险和沿海变化管理的基础设施等。③社区设施（例如卫生，教育和文化基础设施）等。④保护和改善自然、建筑和历史环境，包括景观和绿色基础设施，并制定规划解决减缓和适应气候变化的措施等；后者为地方政府和社区针对特定地区、发展类型因地制宜制定的政策计划，包括设施配置、场地分配、设计原则的制定、自然保护等。

英国作为一个拥有地方自治传统的单一制的国家，中央政府主要决定全国层面的政策并负责监督实施，地方政府在法律授权范围内，对辖区内各类公共服务事务负责。在经历多次权力下放与规划层级简化后，当前体系下地方政府负责地方规划的编制，规划成果需提交住房、社区与地方部门政府大臣（Secretary of State for Housing, Communities and Local Government，简称SoS），接受规划督察部门（The Planning Inspectorate）任命的督察进行独立审查。其编制流程一般包括前期的可持续性评估、基础资料收集、协商咨询与信息收集，中期阶段的规划提交、规划审查、规划采纳部分，以及后续的规划监测实施内容。

《国家规划政策框架》（NPPF）对于规划事权的划分与传导进行了规定。其第一章节中明确了该框架对于地方规划的框架性作用，并且要求“在制定计划时必须考虑国家规划政策框架，且应是计划决策中的重要考虑因素”。地方当局在制定相关规划时，需考虑NPPF中的要求，并将其深化成具体要求融入规划文件中，以此保持地方规划与政策和国家要求的一致性。自此形成了适应当前两级空间规划体系的规划传导方式，即国家层面以纲领性、框架性的政策纲要进行战略引导，地方层面直接衔接以引导市镇开发建设。在完善的法律法规体系支撑下，简化后的规划传导顺畅且有效，各级各类规划编制与实施的合理性与规范性同样得以进一步明确。

海利根镇（Haringey）是大伦敦地区32个自治市镇（boroughs）之一，由Hornsey,Wood Green and Tottenham三个主要地区组成，辖区面积30km2左右、人口20万，其位于伦敦北部的伦敦—斯坦斯特德—剑桥—彼得伯勒（（LSCP）的增长区，具有良好的交通区位与区域发展优势。目前，海利根镇正在执行的地方规划（2013—2026）由战略政策（Strategic Policies）、发展管理政策（Development Management Policies），场地分配（Site Allocation）和Tottenham地区的行动计划（Tottenham Area Action Plan）组成。同时地方政府目前正在准备另外两项计划，即“the Wood Green Area行动计划”（the Wood Green Area Action Plan）和“北伦敦废弃物计划”（North London Waste Plan），一旦获得通过，将成为其地方规划的一部分。

战略政策（Strategic Policies）规定了海利根镇至2026年的未来发展愿景和关键政策，用于明确其可持续社区战略和其他计划与战略的优先事项和发展目标，且包含了实现该目标的关键政策和实施框架。地方政府需要应对当前该地区的社会、环境和经济挑战，因地制宜地制定战略性发展政策。海利根镇当前的挑战主要是：人口变化（减少）、住房、失业、健康、气候变化、高质量设计、平等和包容、运输以及犯罪与安全。在此背景下针对核心问题进行战略和政策的编制。就规划成果来看，其由八部分内容组成，包括：概要、空间战略和六大类战略性政策。

战略性政策部分作为该规划文件的核心内容，每项内容通常由政策制定、空间落位以及实施监测三部分组成，偏重政策性与导向性，是后续其他各类计划的基础。如在“以人为本”（people at the heart of change in haringey）章节，包含了SP1、SP2、SP3政策，分别明确针对人口增长、住房和吉普赛人，具体完成了人口增长的区域划分、明确了住房供应总量并细分至单元以及分阶段的增长计划，并在此基础上对实施监测提出要求。

发展管理计划（The Development Management Development Plan，简称DPD）是对于战略性政策的细化落实与支撑，通过明确关键目标以支持战略性政策的实现，且针对有悖于战略性政策的发展内容进行了明确的框架制定，并为相关规划的申请评估提供了标准。在海利根镇的地方规划文件中，发展管理计划文件衔接战略政策文件，将其关键规划政策分为六大领域进行梳理，分别为设计与城镇个性、住房、环境与可持续、交通与开发空间、就业与城镇中心、社区基础设施以及实施监测。通常发展管理文件中提出的发展管理政策（Development Management policy）往往在数量上会多多于战略政策，可以看作是对其的细化与落实，并结合相关图纸实现空间落位。

以住房章节为例，在战略政策部分明确了住房供应规模以及分区域目标，作为该文件的衔接，在发展管理计划中通过九条管理政策的形式对其进行了细化落实。九条管理政策分别明确了住房供应、住房的混合、住房质量与设计、保障性住房、自建房、其他特殊需求住房、住房改造、多用途住房、住房地下室开发与采光等关键措施，为战略性政策的实际落实提供了坚实的支撑。

针对重点地区，英国地方政府以地区行动计划（The Area Action Plan,简称AAP）的形式对其在规划期内的发展进行更为积极细致的管理和指导，海利根镇目前制定了两大地区的行动计划，分别为Tottenham Area以及the Wood Green Area。重点地区行动计划较为注重针对性与实施性，以Tottenham Area的行动计划为例，其包含：目的与意义、地区特征与挑战、上位规划愿景与定位、区域性政策制定、邻里单元与机会地区、实施与监测等内容。AAP的特点可以概括为：向上衔接战略性政策、因地制宜引导区域个性化发展、向下有效引导邻里规划。

场地分配（Site Allocation）可看作是对于战略性政策在空间落位上的细化与支撑。海利根镇的场地分配计划对于0.25hm2以上的空间进行了落位，并以政策地图的形式予以明确，可指导开发者进行符合规划预期的开发、拒绝不符合规划的提案、并对开发建设进行必要性的促进和干预（如对增长地区的基础设施建设进行干预，以加快交付时间）。

场地分配一般包括两种类型，一是总体性的布局与配置，二是明确关键场地，每个场地代表在计划期内适合并可用于再开发的棕地，包括实现更广泛的再生目标或改善基础设施所需的关键场地。针对各个场地编制“开发指南”，对其土地利用、城市设计、基础设施、实施交付相关的规划要求以政策列表的形式进行梳理与明确，为后续开发建设的合理性与适当性提供了进一步的指导（表1、表2）。

英国2011规划体系的改革实现了规划层级的简化与事权的进一步下沉，形成了适合其当前特征与未来发展诉求的“新二级”规划体系。其中地方规划作为其规划体系的基础层级，大体具有以下特征。

在经历了多次空间规划体系变革后，英国当前形成了国家—地方两级的规划体系，国家层面仅以60余页的《国家规划政策框架》进行框架性引导，覆盖全面但注重纲领性；地方层面以地方规划的形式引导市镇的开发建设，在立法与《国家规划政策框架》（NPPF）的双重引导下，扩大了地方规划再编制实施层面的地方事权，在一定程度上保障了规划的合理性与规范性，并且保证了地方规划与国家战略的一致性。

在既定框架下，英国的地方规划编制呈现出极其灵活的特征，规划编制与否、编制形式、成果组织、编制内容等均由地方政府与当地居民协商后决定。从海利根镇的地方规划体系来看，除了必备的战略性政策部分，其它规划内容均以可选的文件包式组织，各地方政府可结合实际需要，因地制宜地进行选择，从而提升了地方规划成果的针对性与可实施性。

英国的地方规划实现了全域层面的差异化管控与特殊地区的细化落实，完成了“政策引导—细化关键目标—明确空间落位—特殊地区行动计划—实施监测”的逐级深化的规划过程，保障了规划文件之间互相传导的顺畅性。其中战略性政策部分注重政策的制定与引导，发展管理计划注重政策细化后对关键目标的明确，场地分配强调对战略性政策的空间落位的明确，行动计划则使得特殊地区的发展诉求得以保障。从地方规划的核心图纸可以看出，其对于规划管控范围的全域性与差异性，通过“分区+要素”的形式对住房、就业、环境保护、文化休闲、绿地及开放空间等明确了规划要求。

结合当下我国的国土空间规划改革，乡镇层面规划作为“五级三类”体系中的基础层级具有极其关键的作用。英国的地方规划及其规划体系对当前我国乡级国土空间规划有以下启示。

乡镇层级的空间规划编制是市县空间规划的支撑。我国地域面积广阔，乡镇平均辖区面积达220平方公里，即使去除新疆、西藏、青海和内蒙古四个人口低密度省区，乡镇平均辖区面积亦达到145km2，这与英国地方规划的大体辖区面积相当。无论是三区三线的划定，还是村庄布局，没有乡镇层面的基础支持，市县层面的空间规划成果质量将难以保障。因此，要充分重视乡级国土空间规划，通过相关制度性规范来发挥其基础性支撑作用。

英国的市镇财权相对独立、事权比较明晰。我国的乡镇事权较为广泛但比较模糊，涵盖了大量上级政府的指令性任务，乡镇普遍面临着责权不匹配的问题。在国家治理体系与治理能力现代化改革进程中，在“一级政府、一级事权、一级规划”的国土空间改革要求下，结合英国的空间规划经验，适当下沉乡镇事权，同时提升乡镇财税分成比例，有效提升乡镇政府在国土空间治理方面的积极性与自主性。只有建立有效财政支撑下的事权分配体系，才能全面提升乡镇国土空间规划和治理水平。

英国地方规划的编制呈现出极强的框架一致性下的多元化特征。从我国当前空间规划改革要求来看，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了乡镇规划编制方式的多样性，可因地制宜选择“单个乡镇单独编制”“多个乡镇联合编制”“乡镇与县市合并编制”。结合英国的地方规划编制经验，除了编制方式上的多样性，亦可尝试在内容组织方面给予更多的灵活性。如在单一规划文件下建立必选性内容和可选性内容的形式区分，或采取文件包形式的多种规划文件形式，均可提升乡级国土空间规划的有效性和可实施性。此外，宜区分城市型乡镇和一般乡镇，宜针对城市型建制镇建立有效的乡级国土空间规划编制技术方法。比如规模较大的镇，已经与城市规模相当，由于行政区划改革的滞后，行政层级上没有升格为县级市，难以有效实施城市的管理模式。

英国建立了较为完善的规划逐步传导体系，通过“分区+要素”的规划管控方式，确保了宏观性的战略政策得以具体落实。我国乡级国土空间规划亦充分学习借鉴英国经验，建立适应各地乡镇特点的乡级空间规划体系，在事权财权改革的基础上，通过空间政策的细化传导，提升国土空间品质，确保空间规划成果能够有效指导乡镇的全域建设和自然资源保护。

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文章来源：规划建设前沿