国土空间视角下“多规合一”的实用性村庄规划编制探索

 作为国土空间规划五级三类体系中的详细规划，村庄规划旨在传导上位规划确定的总体定位目标，落实村庄内农用地、生态用地和村庄建设用地，指导村庄建设。本文以青岛西海岸新区杨家山里村庄群为例，对国土空间规划改革背景下村庄规划的编制方法进行研究探索。通过对杨家山里村庄群发展存在问题的梳理，有针对性地提出解决方案和路径。通过全域土地梳理及整治，加强乡村地区土地的有效调整和供给，优化土地资源配置，促进乡村振兴项目的落地。

1.引 言

中共十九大报告中首次将乡村振兴提升到国家战略层面，计划分“三步走”到21世纪中叶实现乡村的全面振兴。国土空间规划的变革亦对村庄规划提出了新要求。2019年，自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》指出：“要整合土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制‘多规合一’的实用性村庄规划，同时鼓励探索建设用地‘留白’机制。”在“多规合一”、应编尽编的要求下，各地积极开展相关理论研究和编制探索。目前，村庄管理主体多元，多规并行，传统规划内容重视居民点建设而忽视农用地治理，规划编制照搬城市建设模式、实用性较差等问题亟待解决。

综观国内外研究，张京祥提出多规合一的实用性村庄规划须因地制宜、精准规划，多视角激活村民的主体积极性，段德罡认为实用性村庄规划需以群众为主体，规划师需下沉到村，真正理解农村，理解百姓需求。李保华指出实用性规划要明确村庄国土空间用途管制规划和建设管控要求，为乡村补短板、办实事。在实践方面，各省市地区积极探索，河南省沁阳市开展全域土地综合整治并完成13个村庄的实用性规划。宁夏出台“多规合一”实用性村庄规划编制技术标准。各地学者也积极建言献策，王宝强以湖北省蕲春县飞跃村为例，徐宁以苏南水乡地区为例，张运以汨罗市大里塘村为例展开探讨。在研究视角方面，菅泓博基于非正规土地流转现象探讨如何做好实用性乡村规划，李宏轩关注实用性村庄规划中基础数据库构建问题，郭亮探索实用性乡村交通发展策略。在国土空间规划“多规合一”视角研究方面，季正嵘认为实用性乡村规划需建构多元共生的空间系统并提升再生产能力，袁源探索了村庄规划编制的分级谋划与纵向传导体系。新发展背景、规划的实效性、村庄的差异性均成为当前村庄规划编制的困境与难点。本文以青岛西海岸新区杨家山里村庄群规划为例，探讨“多规合一”的实用性村庄规划编制方法、实施问题与策略，以期为更多乡村地区展开实用性的村庄规划编制提供经验借鉴。

2.发展特征与问题分析

2.1.1 地理区位优越，自然环境良好

杨家山里村庄群地处青岛西海岸新区中部腹地，隶属铁山街道，处于市区半个小时交通圈辐射范围内，区位优势突出，毗邻西海岸新区主城区之一的胶南组团，相距仅17公里，同时距离青岛西站仅8.5公里。村庄群主要依托东西向的341国道和东侧新204国道实现对外联系，交通便利

      杨家山里村庄群共包含8个村庄，2020年现状户籍约1035户，3100人。此外，还包含土地梳理区域的4个村庄。村庄群自然条件优越，生态资源丰富，形成“山、水、谷、村、田、泉、果”的空间格局，旅游资源丰富。空气负离子浓度高，有“西海岸天然氧吧”之称。村庄群三面环山，中部为谷地，景观独具特色。北侧为新区重要的饮用水水源地——铁山水库，境内还有若干小型水库散布，九龙溪、山里河流经村落群，居民点主要集中于中部地势较平坦区域，形成“小桥流水人家”的别致农家景观。

2.1.2 历史文化悠久，弘扬红色传统

抗日战争时期，上沟、墩上、黄泥巷、大下庄、东南崖、西北庄合称“杨家山里”，是远近闻名的红色堡垒，建立了以杨家山里为枢纽的战略交通线，开辟了以杨家山里为中心的诸城胶边抗日根据地，为两大战略区作出了重大贡献。目前，杨家山里红色教育基地是新区首个以“使命担当”为主题、以党员干部教育为主、覆盖社会各界的综合性红色教育基地

      此外，上沟村目前留有周代文化遗址，并有陶器等多种文物出土。上沟村、大下庄仍存有齐长城遗址，是国家级重点文物保护单位。

2.1.3 特色产业远近闻名，“绿色旅游”蓬勃发展

依托得天独厚的区位优势和资源禀赋，杨家山里大力发展生态旅游及农产品深加工产业，目前已形成22个生态园、休闲园。其中最具代表性的为樱桃、蓝莓采摘，休闲农家乐，冰雪大世界等项目。杨家山里的樱桃种植有着100多年的历史，年产量可达410吨，是远近闻名的“樱桃之乡”，已连续举办16届樱桃采摘节，“杨家山里樱桃”已申请国家地理标志认证。此外，后石沟村也依托其自然风貌，成功引入乡村影视剧拍摄，也将极大地带动杨家山里片区的旅游业发展。

2.1.4 村庄风貌良好，基础设施相对完善

自2017年以来，伴随着美丽乡村政策的开展，杨家山里的6个村庄先后被评为“省市级美丽乡村”，村庄整体风貌与基础设施得到了极大的改善。

       2019年，经青岛市农业农村局同意，杨家山里立项为“青岛市2019年市级田园综合体”。杨家山里片区生态休闲游已成为新区旅游的“新名片”。

尽管杨家山里村庄群在村庄的产业发展和村庄建设等方面都已取得一定成效，但从实地调研来看，该片区的发展仍然存在一些困境和问题。通过村庄踏勘、街道座谈、发放问卷等形式的调研活动的开展，将目前存在的主要问题归纳如下：

一是村庄发展不均衡。目前，产业发展较好的村庄主要集中在片区中部地区，村庄居民点集中，地势较为平坦，优势较突出。而位于山地地区的墨城庵村，由于距离市区较远、交通不够通达、村庄规模较小等因素，发展迟缓，目前还未进行村庄的特色化改造。在新区的诸多村庄中，除了特色鲜明、有亮点的村庄外，还存在大量诸如此类特色不够突出、本身发展存在一定短板的村庄。如何助力该类村庄的发展，识别村庄发展的内生动力，也是村庄规划中需要首先解决的关键所在。

二是农房闲置问题突出。随着城镇化的发展，村庄人口在逐年减少，有一部分人口属于“城乡双栖”人口，还有一部分已经进城居住，但是仍然保留原有宅基地，导致乡村土地退出慢于人口减少，人地关系不匹配，农房闲置现象突出。在调研中我们发现，杨家山里村庄群内闲置、破损房屋和空置宅基地共370宗，占总宅基地的27.1%。数量较多的为东南崖村、后石沟村；比例较高的为墨城庵村、后石沟村，均超过总宅基地数量的50%。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月修订版）的要求，宅基地的有偿退出路径和补偿机制将被重点关注。

三是乡村振兴产业用地需求矛盾。长期以来，农村地区的土地利用较为粗放，用地效益较低。但新兴产业业态却面临用地指标紧缺的局面。由于原有的土地利用规划中建设用地规模有限，部分建设用地缺乏有效管控，导致许多真正有利于乡村振兴的产业项目无法落地。一方面，大多数一般乡村“收缩”和衰退的整体趋势不可避免；另一方面，尽管农村人口在减少，但农村建设用地规模仍居高不下。在国土空间规划改革的背景下，如何管控乡村地区合理的新增产业用地需求，成为当下面临的主要问题。

此外，通过对全区1000多个村庄的调研，以杨家山里村庄群为代表的地区呈现出的问题与矛盾，也折射出大部分村庄在发展中普遍存在的问题。例如，资源优势分布不均衡，大部分村庄面临自身并无优质资源的发展格局，缺乏发展动力。还有乡村振兴项目用地无法落实等问题，都值得我们进一步关注和研究。

3.总体发展思路

乡村振兴是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，短期内解决所有问题。这里结合现阶段的相关政策和要求，重点从以下几个方面展开讨论。

村庄规划作为国土空间规划五级三类规划体系中的详细规划，主要作用为落实总体规划和专项规划的总体定位，指导村庄建设。根据村庄区位条件、发展基础、资源禀赋等的不同，充分尊重农民意愿，合理划分村庄类型，因地制宜地优化乡村空间布局。因此，规划充分衔接上位西海岸新区村庄布局规划的相关成果，落实了全区层面对杨家山里村庄群各个村庄的分类定位：大下庄为集聚发展类，后石沟、西北庄、东南崖、墩上村、上沟村、黄泥巷为特色保护类，墨城庵村为其他类。借助村庄分类分层级、分类型推进村庄地区发展。

在新的发展形势下，有必要基于村庄实际发展现状对村庄展开类型划分工作，依据村庄分类成果，遵循乡村发展的客观规律，制定针对性策略，对村庄在片区统筹发展的基础上进行差异化管控引导，并重点培育那些具有内生发展要素支撑的村庄。

3.2 统筹片区发展，立足特色资源，整体谋划未来建设

青岛西海岸新区西部的乡村地区面积约占新区总面积的一半左右，依据《西海岸新区国土空间分区规划（2019~2035年）》过程稿中划定的城镇开发边界，边界外行政村数量为600多个。新区的乡村地区基本以农业生产为主，集体经济较为薄弱，且几乎一半以上的村庄并没有较为突出的资源优势，也没有浙江省近郊村庄那样的接受城市产业、功能等外溢的条件，产业发展乏力。在杨家山里的规划中，通过整体统筹，明确了各村功能定位，在上沟、墩上、黄泥巷为代表的九上沟片区主打“原山原水原生活”，规划和建设九上春风田园综合体；在东南崖村建设杨家山里红色教育基地，主推红色教育；在大下庄、西北庄村大力发展优势休闲旅游产业；在后石沟村着力打造乡村影视基地。整体形成“红色东南崖、品樱九上沟、山水涧墩上、美宿黄泥巷、花开大下庄、影视后石沟、田园西北庄、原山墨城庵”八大特色乡村旅游产品（见图4）。

在乡村振兴的背景下，应以区域视角看待村庄，实现片区或者村庄群的整体统筹谋划，利用片区优势资源，将村庄群各个村庄作为有机整体串联要素资源，以强带弱，分工协作。在国土空间规划的背景下，对村庄群的整体研究也有利于统筹区域生态格局、产业发展布局、三区三线及用地管控、区域基础设施和公服设施等，更有利于全局一盘棋，打造品牌效应，形成地域名片。

家山里村庄群重点发展以山水田园、民宿、采摘、红色文化、影视文化等为主打内容的乡村旅游产业，根据每个村庄的不同特色，完善相关的旅游产品，重点保障旅游设施的配套，提升旅游接纳容量。在大下庄、东南崖、黄泥巷三村规划集中式公共停车场与观光车停泊点，实现片区内无缝换乘，解决交通问题。利用闲置住宅改造乡村民宿，利用闲置存量的集体经营性建设用地建设游客服务接待中心，提升片区内餐饮住宿水平。对于广大乡村地区来说，村民是村庄的主人。在杨家山里村庄群规划编制过程中，工作人员多次走访，发放调查问卷，开展入户调查，收集村民诉求进行归纳整理，加强规划成果的宣传，保障村民的知情权，进而对规划实施进行监督。

国土空间规划背景下的实用性村庄规划必须从村庄实际出发，根据不同村庄的发展特点制定相关的发展策略，注重规划的可实施性，编制有针对性的村庄规划。引导村民参与规划，村民是村庄规划的使用主体，村庄规划编制需优先考虑村民的发展诉求，增强其对规划成果的认同感。由于村庄事务的复杂性，注定了村庄规划实施是一个循序推进的过程。制定分期实施计划、近期重点整治工程和项目实施清单，确定规划实施时序是十分必要的内容。

4.土地资源梳理

2019年，自然资源部发布的《开展全域土地综合整治试点工作的通知》提出“推动农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复”的目标任务。科学实施全域土地综合整治已成为各地解决国土空间问题、推进乡村振兴的重要工具和抓手，成为自然资源部门落实耕地保护制度和节约集约利用土地制度的有效途径。2021年，自然资源部发布的《2021年耕地保护新打算》提出，耕地保护工作要毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护目标。以第三次国土调查成果为支撑，扎实有效地推进耕地保护监督工作，坚决守住耕地保护红线。基于以上政策要求，如何通过开展土地资源梳理、合理管控和引导土地资源配置优化用地结构，避免乡村建设用地无序蔓延，是规划编制需重点把控的方向。

农用地是与乡村居民生产劳作最紧密相关的土地资源。本次杨家山里村庄群规划立足村庄群的发展，关注片区实际情况，参考上一轮土地利用规划中确定的耕地目标以及永久基本农田保护区划定成果，初步探索片区内耕地补划方案。片区内现状“三调”耕地面积距离保有量目标缺口较大，耕地的“非粮化”情况较为严重，耕地补划工作是片区内农用地整治重点任务。本次土地梳理以第三次国土调查作为工作底图，以现有耕地作为基础，参考已划定的永久基本农田保护图斑范围，补划“三调”中含有工程恢复、即可恢复属性的林地、园地等农用地，同时核减拟选址的规划建设用地，比如规划的乡村旅游接待设施用地、村庄发展留白用地等以及片区内坡度25度以上等不稳定区域，得到耕地划定初步方案。结合青岛市“双评价”中的农业适宜性评价和生态适宜性评价结果，修正耕地划定成果，避让生态敏感区，保证耕地划定方案切实可行，实现耕地布局稳定（见图5、图6）。对纳入耕地规划方案中的现状非耕地区域，分期实施农用地整治工程，以期调整农业种植结构，稳定粮食生产。

通过耕地补划调整，能够满足耕地保有量目标。对于需工程恢复的耕地采取相关耕地整治的工程措施，改善土壤环境，加强农田基础设施建设，提高耕地质量。本次耕地调整方案也存在补划耕地规模较大、多为工程恢复属性、实施恢复的经济成本较高等问题，因此本次耕地划定方案为研究方案，最终须待上位规划明确相关目标任务后衔接相关成果。

生态修复工程以生态系统的品质提升为导向，重点突出系统性，围绕生态系统的完整性、功能性和结构性等特征，补足生态短板，提升国土空间品质。

生态修复内容包括水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等内容，本次规划重点研究杨家山里村庄群的水系修复、建设用地退出、生态退耕等方面。

在水系修复方面，本次规划重点关注片区内的流域治理。片区内部山里河、九龙溪两条主要河流汇聚，流入饮用水水源地——铁山水库内，将该片区水系作为一个有生命力的生态系统进行整体治理，统筹水环境、水资源、水生态各方面的需求，保障周边山体泄洪安全，以生态功能为重点，保护生物多样性，涵养水源，全面提升河流生态系统服务功能，同时为周边墩上、黄泥巷、上沟等村庄提供景观功能，满足人们的亲水需求。

在建设用地退出、生态退耕方面，本次规划对搬迁后的农村宅基地、关停的工矿用地、迁出后的殡葬设施用地等进行生态修复，部分用地复垦复绿，因地制宜地发展林业、种植业等，对于地形坡度25度以上易造成水土流失的现状耕地，采取逐步退耕的方式，按照适地种树的原则进行坡耕地退耕还林，恢复森林植被，防止山体滑坡等生态环境问题的发生。片区内涉及复绿面积27公顷，复耕面积47公顷，生态退耕面积2.7公顷。

乡村建设用地是乡村居民日常生活的空间载体，有必要梳理土地现状，优化用地结构，满足村民不断提升的美好生活需求。本次规划关注现状建设用地与土地利用规划图斑比对工作，存在有现状已建符合土规、现状已建不符合土规和未建土规建设用地三种土地使用情况（见图7）。现状已建符合土规的用地中，对于零星偏远的村庄居住用地、生态红线等控制线范围内的城乡建设用地、零散经营性建设用地、殡葬设施用地等城乡建设用地实施减量。现状已建且不符合土规的用地中，对殡葬设施用地、零散低效的建设用地、其他不满足建设手续的违法建设用地以及控制线影响区域的城乡建设用地实施减量，对于不符合土规的村庄居民点用地，本次规划尊重村庄实际发展现状，恢复其用地的相关规模。在未建的土规建设用地中，对控制线影响区域的城乡建设用地、零散红斑地进行减量，保留已批准且符合相关管控要求的建设项目。通过对符合土规的建设用地减量来提供节余建设用地规模，而对于不符合土规的建设用地，对须保留的现状建设用地、乡村振兴产业规划用地、基础设施用地等进行增量，确保片区内部规模平衡。此外，对于上位规划需建设的重大基础设施，本次规划予以衔接落实，并从其他途径补充规模，进行区域统筹。本次规划主要基于现状三种土地使用情况，有针对性地制定每种情况的审查重点，厘清对应的减量、存量、增量用地的位置、规模和性质等内容。

4.3.1 理清减量用地

探索腾退生态保护区范围内不满足保护要求建设用地的方法。重点衔接生态保护红线划定、自然保护地规划、永久基本农田、林地保护规划、饮用水水源保护区等涉及的管控范围，梳理现状建设冲突图斑，杨家山里村庄群涉及的用地主要为农村宅基地、水工建筑用地和殡葬设施用地。依照相关保护管理条例，通过分析冲突地块发展方向，保留了少量当地村民的生产生活用地、适度参观旅游和相关必要的公共服务设施用地、基础设施用地，原则上不再新增建设用地，并在本次规划期内对殡葬设施用地与其他破坏生态环境的用地逐步实施退出。

4.3.2 盘活存量用地

在符合国土空间规划、用途管制、依法取得和尊重农民意愿的前提下，逐步依法有偿收回闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地等，探索通过企业租赁、集体经营性建设用地入市等方式，使零星分散的存量建设用地得到有效利用。目前，杨家山里片区已经通过租赁的方式盘活空闲宅基地20余处，由企业统一进行整治、修葺或重新建设，发展乡村民宿、旅游接待等功能。引导村庄外围零散的宅基地逐步腾退，用地布局向村庄内部集聚。此外，本次规划范围中的墨城庵村由于村庄规模较小、位置偏远，因此建议其暂时保持现状，远期整体搬迁，进行功能置换，村庄原址发展精品民宿（见图8）。

探究利用现有村庄空间进行肌理织补的策略，对村庄内部零散空间进行新功能植入，提升村庄环境和生活品质。例如，本次规划范围中的后石沟村因饮用水水源地保护区限制，新增空间受限，可利用村庄内部空地建设健身广场、绿地公园等公共活动空间。又如大下庄、西北庄两村，利用村庄内部空地植入老年服务中心、便民超市等生活服务功能。再如上沟、墩上和黄泥巷，利用山里河两侧空闲地，植入餐饮、滨水商业、民俗文化体验、活动广场等功能，打造山里河两侧连续的公共活动界面。新建功能性建筑在空间风貌上整体形成新旧共生、协调统一的风貌总体格局。

4.3.3 严控增量用地

注重严控土地增量的原则。对于新增建设用地的选址问题，要求选址避让生态控制区，同时禁止占用耕地、永久基本农田等农用地，尽量靠近村庄原址，集约利用土地，同时片区内建设用地总量保持不增加。结合杨家山里片区产业振兴发展需求，重点完善乡村旅游配套设施，新增建设用地布局主要集中在上沟、墩上、黄泥巷三村，围绕田园综合体的建设，打造一体化的乡村旅游承载地。同时，预留一定规模的留白用地，为村庄未来发展预留弹性空间（见图9）。

通过对杨家山里村庄群建设用地的梳理与整理，推动杨家山里村庄群建设用地高效使用，借助细化、实化、在地化规则，促进村庄建设用地管理工作科学、合理、可持续发展，维护村庄整体和谐风貌。

5.结语

乡村地区空间广阔，问题复杂多样。本文对青岛西海岸新区杨家山里村庄群规划的编制问题展开研究。在国土空间规划改革的背景下，实用性村庄规划需重视区域统筹，全盘谋划，重点梳理生态空间、耕地保护、农业发展和村庄建设用地，全域全要素管控，从而优化城乡土地资源配置，提高土地利用率。

来源：“中国国土空间规划”公众号