2021年国内十大土地科学问题研究进展
2021年国内土地科学研究聚焦国家经济社会高质量发展需求,取得一系列进展。在建党百年的历史性时间节点上,学者们梳理总结了党领导下的百年土地制度变迁的历史逻辑和经验,在新的起点上,土地要素市场化改革、自然资源产权体系改革、宅基地“三权分置”改革、土地发展权配置等土地制度建设是关注重点;在全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的目标下,农地产权制度改革与规模经营、耕地资源长效保护、乡村空间治理等问题是持续的研究热点;与此同时,在生态文明战略及“双碳”目标的引领下,土地利用的生态环境效应、土地绿色低碳利用转型、国土空间生态修复等问题也得到更广泛的研究。
1 百年土地制度变迁的历史逻辑与基本经验
在建党百年之际,众多学者回顾了党领导下的土地制度变迁的历史逻辑和经验。总体而言,中国共产党领导的土地制度变革始终坚持以人民为中心,经历了“以革命为主线”“以公平为目标”“以效率为优先”以及“以全面深化改革为战略”的变迁过程,其中体现了“价值决定利益,利益需要产权”的逻辑主线。在实践中,百年土地产权制度主要围绕中央和地方、城市和农村两个关系进行了制度建设,保障了公有制的严肃性又不失其治理效率。此外,也有学者从土地权利与社会秩序的关系、土地增值收益分配、耕地利用政策、空间治理、法治建设、农村土地制度改革等特定视角或对象展开了深入讨论,肯定了土地制度在百年进程中发挥着的基础性、保障性、根本性作用。未来的土地政策需要积极回应新时代现代化建设提出的新命题,在土地产权结构、城乡土地关系、空间治理体系和统筹发展与安全等方面做出积极探索和有效变革。
2 土地要素市场化改革路径
土地是经济社会发展的物质基础和空间载体,持续深化土地要素市场化改革是当前土地制度变革的主线。有学者提出要实现土地要素自由流动的核心就在于放权赋能,现行法律已允许集体经营性建设用地入市,对宅基地转让权的限制依然十分严格,随着新一轮宅基地“三权分置”改革试点工作的启动,学者们建议应当统一宅基地资格权内涵,建立宅基地资格权退出、保留与继承制度。关于农地承包权的退出问题,学者认为应建立政府和市场双重支持体系下的承包权退出补偿机制,建立整合土地和完善交易平台基础上的承包权退出利用机制,建立多措并举的农地承包权退出风险防范机制。然而,针对农地要素市场化改革中农地过度资本化问题,学者建议政府应有效介入,正确引导和监管市场机制,提高农业补贴政策效率,完善用途管制制度。在建设用地市场化配置方面,研究认为同样需要发挥有为政府的作用,把握分权与集权之间的度,降低央地之间委托代理关系的信息成本和制度成本,探索土地经济新模式以完善城乡土地利益重新分配。此外,也有学者从“制度环境—治理结构—资源配置”的理论视角,系统梳理并提出以夯实产权基础、优化流转路径、改进收益分配为主要抓手的土地要素市场化改革路径。
3 自然资源资产产权制度改革
健全自然资源资产产权制度是自然资源管理中亟待完善的核心内容。不少学者对我国自然资源产权制度中存在的产权体系、产权主体、政府角色、市场机制、价值实现等问题展开了讨论。有学者从市场配置和政府角色的视角出发,提出要建立“三权分置”改革和自然资源资产分级行使所有权改革的“双分”自然资源产权制度。也有学者提出产权制度应该从原来一维的产权束,转变为纵向上的体制机制和横向上的产权束组合的二维结构,为适应不断发展的经济社会提供具有韧性的“产权规则的规则”,而从空间用途管制方面而言,管制不仅仅是约束,还可以有赋权和促权的作用。在权能分解方面,有研究指出应推动所有权与使用权分离,再与委托代理机制耦合,创新自然资源资产全民所有权的实现形式。此外,还有学者探讨了自然资源产权改革如何与空间治理协调的问题,从空间公平、空间优势、空间正义三个维度,揭示了自然资源要素发展权、财产权与管制权三者之间的关联性。
4 宅基地“三权分置”制度改革
如何激活农村宅基地资产价值是近年学界关注的热点议题。其中,准确界定宅基地资格权内涵是科学构建宅基地“三权分置”制度的关键,但学术界对此还存在争议,主要集中于资格权和使用者的区分及关系。有学者认为资格权仅指通过申请分配方式初始取得宅基地使用权的资格,并不包含持有宅基地使用权;也有学者认为资格权属于人身权中亲属法外身份权,唯有先界定并落实资格权,才能放活宅基地使用权,即资格权归于“人”,使用权归于“地”;同时也有学者认为宅基地资格权是上承所有权、下启使用权的权利类型,形成“宅基地使用权(可转让)+ 宅基地身份权(不可转让)= 宅基地资格权(农户)”的关系结构。在激活宅基地的资产功能以及收益分配路径的制度建设方面,研究主要集中于明晰宅基地产权主体、宅基地有偿退出、外来农民有偿使用宅基地、差异化盘活宅基地、宅基地增值收益分配、宅基地使用权的资源再分配等方面展开了广泛讨论。
5 农地产权制度改革与规模经营
中国已经进入农地制度改革与农业现代化的关键阶段,如何促进土地流转市场发育与实现规模经营,是政府和学界持续关注的重点。针对“农地市场化流转—规模经营—农业绩效提高”难以充分达成的问题,有研究提出可以在“地方政府—村社集体—农户”阶梯型农地合约结构下,提升集体共有产权下的农地合约制度绩效。此外,研究发现降低农业转移人口市民化与土地流转的制度成本,引导村集体参与土地流转的服务与管理,借助互联网提高信息搜寻能力、增加社会资本、提升信贷获得水平,减少农产品的价格补贴、增加依据生产规模的补贴等有助于土地流转市场的发育。而耕地细碎化会弱化流转市场发育对农地规模化经营的促进作用;土地经营权抵押响应也可能会加深部分农户对土地社会保障功能的依赖性,进而影响农村土地规模化进程。此外,土地流转仅能在平均意义上提升农户人均收入水平,农民内部的收入差距却有扩大的趋势,可以通过发展合作社、合作农场来缓解这一困境。
6 耕地资源长效保护机制
在新冠肺炎疫情持续、国际贸易形势复杂多变、气候变化不确定性等影响下,国家粮食安全面临更加严峻的形势,构建耕地保护长效机制是本年度的焦点话题。其中,破解耕地“非粮化”难题成为新时代保障国家粮食安全亟需解决的关键问题。许多学者重点针对我国耕地“非粮化”的时空格局及驱动机制展开了研究。“非粮化”是农民的理性经济选择已得到多数学者的共识,其中工商资本下乡、粮地租金变动等都在一定程度上助推了这一现象。同时,也有研究对耕地“非粮化”的耕作层破坏标准展开了探讨,有助于对耕地“非粮化”行为的认定和治理。另外,耕地的多功能性也得到学者的持续关注,尤其是耕地的生态功能。一些学者开展了耕地生态安全、生态效率、生态系统服务评估等相关研究。基于此,在耕地多功能保护方面,有研究探索通过耕地生态补偿的途径推进耕地生态的占补平衡。在耕地保护政策方面,有学者指出农地确权可以强化农户层面的耕地生态保护,使得农药、化肥的施用量有所减少。也有学者提出通过实施耕地保护党政同责、健全耕地生态健康的网络监测体系等手段实现耕地“三位一体”保护。在立法方面,有学者建议应将耕地保护的立法层级由行政法规提升为专项法律,推进永久基本农田与黑土地保护的立法。
7 国土空间规划与空间治理
面向国土空间高质量、高水平发展转型,推进国土空间治理体系和治理能力现代化建设依然是土地科学领域的研究热点。其中,土地发展权配置作为国土空间规划的“灵魂”,更是得到了学者们的重点关注。有学者对土地发展权配置的内容、形式及收益分配进行了解读,提出要构建以公共利益最大化为核心的“规模指标+空间分区+属性管控”初始配置体系,设计以“存量提效指标”与“新增流转指标”双轨制发展权交易平台。随着部分地区率先开展规划指标交易实践,土地发展权配置逐渐被纳入城乡建设用地增减挂钩、增值收益分配、价值评估与交易体系构建等研究中。在国土空间治理方面,有学者指出了此轮国土空间规划改革中的刚性管控加强而柔性治理不足的问题,探讨了在刚性管控之上建立起柔性治理机制若干路径。信息化技术研究也为实现“刚柔共济”提供了精确的数据支撑和高效的量化手段,推进智慧型国土空间规划与治理的实现。此外,也有学者针对乡村空间治理转型提出“自上而下”和“自下而上”结合型的乡村空间治理运转机制,为落实实用性村庄规划和乡村振兴战略创造条件。
8 土地利用的生态环境效应
在日益严峻的人地矛盾背景下,如何有效协调土地利用与生态环境之间的关系是土地科学领域关注的焦点。土地利用产生的生态效应的相关研究方法主要集中于生态环境指标计算、生态系统服务评估、生态效率测算等。有研究发现强脱钩和扩张负脱钩是当前中国土地利用程度和生态系统服务强度二者的主要关系类型,前者是两难的窘境,后者是双赢的模式。更多的研究聚焦于区域尺度,例如京津冀、长三角和珠三角三大城市群中区域一体化、经济集聚下的土地利用对生态环境效应的影响,也有一些研究聚焦于黄河流域、喀斯特山区等特定地形地貌区。在不同的土地利用类型中,作为人与自然交互最密切的耕地利用的生态环境效应是关注最多的。有学者总结了中国农业土地利用的生态智慧;也有研究发现,与水稻单作相比,稻虾共作能够改善土地利用的生态—经济效果。此外,土地利用的碳收支问题也备受关注,学者们从旱改水型农田整治对土壤碳排放的影响、“三生空间”演化对碳代谢的影响、基于住房价格的通勤碳排放空间分异等不同视角展开了研究,但是碳排放计算主要借助现有的碳排放系数,评估的精准程度还有待提高。
9 土地绿色低碳利用转型
土地利用变化影响陆地生态系统与大气之间的碳排放和吸收过程,是碳排放和吸收的双重主体。在2030年前碳达峰行动的重要战略目标下,土地绿色低碳利用是构建生态文明的必然选择,也成为新的研究热点。基于“碳达峰”和“碳中和”目标,许多研究展开了不同尺度土地利用模式下碳排放和生态系统碳汇的定量测算和情景模拟,提出低碳化土地利用模式。同时,气候变化、土地发展权流转等对碳排放的影响也受到较多关注。在实现路径上,有学者提出国土空间规划应通过对国土空间规模、结构、布局的调控,将减碳目标纳入空间规划全过程和各层级,进而促进空间的绿色低碳转型。土地绿色利用与土地低碳化利用相辅相成,有学者从土地自然属性、土地永续利用、生态文明建设和实现土地正义四个方面探讨了土地绿色利用的理论逻辑,并提出了土地绿色利用理念融入土地法治建设的相关建议。部分学者也展开了土地绿色利用效率的实证研究,探讨如何以最小的土地资源投入获得最大的社会经济生态效益。
10 土地整治与国土空间生态修复
在土地整治发展历程中,乡村空间始终是整治的主要对象和研究热点。不少学者从农村土地整理模式创新、全域综合整治与村庄规划融合、乡村振兴目标下的土地整治项目全流程监测监管与绩效评价、旱改水型农田整治对土壤碳排放的影响等方面展开了研究,以期将土地整治工程科学系统地运用到乡村振兴与生态文明建设的实处。在人与自然和谐共生的背景下,国土空间生态修复的理念认知也在不断提升,有学者认为国土空间生态修复中生态空间与生产、生活空间的关系呈现协调布局、系统治理、人地和谐3个阶段的演进状态,目前所开展的山水林田湖草系统治理工作处于第二阶段,未来要遵循绿色发展方向,促进社会-生态要素耦合。从国土空间生态修复的科学到决策视角,有学者提出构建“本底调查测度—多维认知—科学识别—价值重塑—规划调控—政策引导—技术支撑”的路径。在具体应用上,有部分研究聚焦于生态修复分区提出了基于生态安全格局理论的新的分区方法;也有研究提出基于游憩导向下的国土空间生态修复的理论与模式,这是将受损生态空间保护与休闲空间融合的重要手段。
本文转载:自然资源社圈
最后更新:2022-03-10 08:47:22