补充耕地全程监管制度设计及指标体系构建研究
以下文章来源于中国土地 ，作者王艳松 翟刚 等
核心提示 本文从升级耕地占补平衡动态监管系统的背景出发，全面分析总结了补充耕地项目全程监管制度设计及指标体系构建过程，并提出相关思考和建议，以期为补充耕地项目管理提供参考。 本文引用信息 王艳松,翟刚,赵玉领,王光峰.补充耕地全程监管制度设计及指标体系构建研究[J].中国土地,2023(3):21-23.
耕地占补平衡是我国严守耕地红线的重要举措。2010年，原国土资源部为加强耕地占补平衡管理，研发了全国耕地占补平衡动态监管系统。2022年，为落实补充耕地项目全程监管，自然资源部印发《关于改进耕地占补平衡动态监管系统的通知》，将该系统升级为V5.0版本（以下简称“新版系统”），进一步规范和提升耕地占补平衡管理。此次系统升级通过信息技术将报备的补充耕地信息进行多维度、多数据源比对分析，促使“三个确保”（即确保补充耕地立项前为非耕地，确保补充耕地入库时为真实耕地，确保补充耕地挂钩使用时依然还是耕地）落地，并建立全方位、全流程的监管体系，切实将耕地占补平衡制度落到实处。 系统升级改造的背景 中央有要求。党的十八大以来，党中央、国务院对耕地占补平衡管理提出一系列新要求，先后出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》及坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等指导性文件。《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确要求：“落实和完善耕地占补平衡政策，建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，确保补充可长期稳定利用的耕地。”老版系统不能满足全程监管补充耕地项目的需要，因此对其升级改造势在必行。 管理有需求。近年来，各地通过补充耕地项目核查及日常监管，发现了一些问题。如：一些地方耕地保护主体责任弱化、日常监管缺失，甚至有些地区虚假补充耕地，将已开垦的耕地“包装”为补充耕地项目；补充耕地选址不符合要求，存在破坏生态环境问题；补充耕地项目后期管护不到位，出现补充耕地“非农化”“非粮化”，甚至撂荒现象；补充耕地项目验收后未及时变更地类等。对此，自然资源部提出了进一步加强补充耕地项目管理、严格新增耕地核实认定的监管要求，并明确利用信息化手段为补充耕地项目全程监管提供技术支撑。 工作有基础。耕地占补平衡动态监管系统已运行13年，为不断满足管理需要，已历经4次升级改造，为此次改进系统提供了较好的工作基础。同时，第二次全国土地调查（以下简称“二调”）、第三次全国国土调查（以下简称“三调”）及历年国土变更调查、“三区三线”划定成果、耕地资源质量分类等数据，也为实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护提供了支撑。 全程监管制度设计 源头控制，强化立项阶段选址管理。对补充耕地项目从立项阶段开始监管，可避免项目实施验收后发现选址不符合要求，从而造成资源和资金浪费的情况。因此，新版系统从三个方面考量了项目选址科学性和合理性。一是符合生态保护要求。将计划新增耕地坐标数据分别叠加自然保护区、生态保护红线、湿地范围、国有重点林区等方面的国土空间数据，确保新增耕地与上述位置不重合。二是符合国土空间管控要求。将计划新增耕地坐标数据叠加国土空间规划确定的城镇开发边界、建设用地审批及规划允许建设区等数据，综合分析新增耕地是否符合国土空间管控要求，确保补充耕地可长期稳定利用。三是符合占补平衡管理要求。将计划新增耕地坐标数据叠加国土调查成果，检查新增耕地来源，确保新增耕地地块在立项前为非耕地、提质改造水田地块在立项前为非水田地类。在以上数据分析基础上，结合项目实施前高清正射影像图和立项批复后、动工前土地利用现状照片，实现对项目立项阶段的全面监管。 加强衔接，先变更地类再验收报备。通过对已入库补充耕地坐标数据与最新国土变更调查数据进行套合比对发现，一些新增耕地未及时变更地类，造成其套合结果仍显示为非耕地。因此，新版系统采用了先变更地类再验收报备的方法以解决此问题。具体来说，补充耕地项目竣工后，新增耕地按照国土变更调查耕地认定标准逐地块核定新增耕地位置、面积和地类，待国土变更调查通过后，再开展项目验收和报备，确保新增耕地入库时已为真实有效利用的耕地。 精准管理，建立指标核销出库机制。为精准和有效管理占补平衡指标，突出监管重点，新版系统根据耕地占补平衡指标入库时间和挂钩建设用地项目使用时间，按照指标“先入库先使用”原则，建立占补平衡指标核销与补充耕地项目出库机制，及时将新增的耕地数量、水田规模和粮食产能3类指标均已使用完毕的补充耕地项目，自动退出补充耕地储备库，依据耕地进出平衡制度进行管理。 补充完善，优化数据逻辑预检规则。为从严管理新增耕地，新版系统从3个方面优化数据逻辑检查。一是明确新增耕地来源禁止项。为加强耕地生态保护，补充可长期稳定利用的耕地，以下情形被列为新增耕地来源禁止项：“三调”坡度图中25 度以上地形（梯田除外）；“三调”标注的林区、牧区耕地范围，以及国家下发的河流湖泊岸线及最高水位线范围（黄河滩区采用嫩滩范围）等不稳定耕地；自然保护区范围；生态保护红线范围；湿地范围（红树林地、森林沼泽、灌丛沼泽、沼泽草地、沿海滩涂、内陆滩涂、其他沼泽地）；国有重点林区及国土空间规划确定的城镇开发边界等。二是更新相关数据成果。为保证与已有最新成果的衔接，新版系统全面启用 “三区三线”划定成果。三是提高数据检查精度。为解决坐标偏移、制图精度等技术问题，老版系统将立项前地类检查和“图数一致”（将报备的坐标与相应面积进行检查，验证两者是否一致）检查容限设为5%，导致新增耕地面积较大的项目产生的指标与图形面积相差较大。新版系统则将容限调整为1%，进一步提高数据检查精度，缩小误差。 多源比对，确保耕地来源真实可靠。按照“‘二调’不是耕地的，新增耕地可用于占补平衡及提质改造”相关政策要求，新版系统通过检查补充耕地项目立项前地类，检验新增耕地来源真实性。一是对于新增耕地项目，若立项时间在“三调”之前，将项目新增耕地坐标数据套合比对“二调”和项目立项前一年变更调查成果，两者均无耕地地类的，可报备入库；若立项时间在“三调”之后，在此基础上增加套合“三调”成果，三者均无耕地地类的，可报备入库。此项检查可避免在已有耕地上补充耕地，有效防止虚假补充耕地。二是对于提质改造项目，若立项时间在“三调”之前，将由旱地或水浇地改造为水田的坐标套合比对“二调”和项目立项前一年变更调查成果，两者均不存在水田地类的，可报备入库；若立项时间在“三调”之后，在此基础上增加套合“三调”成果，三者均不存在水田地类的，可报备入库。此项检查可避免在已有水田上改造水田，有效防止虚假补充水田。 指标体系构建 分类设置项目备案阶段。根据有关政策，土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等各类途径产生的新增耕地，经核定后均可用于占补平衡。由于不同项目类型实施部门的管理流程、方式、要求和现实工作条件等不尽相同，按项目类型对项目备案阶段进行划分更符合实际。新版系统已根据不同项目类型设置不同备案流程。当备案自然资源管理部门实施的土地整治项目时，须备案立项和验收两个阶段信息，除此之外的其他项目可只备案验收阶段信息。因此，通过分类设置项目备案阶段，可统筹兼顾不同途径产生的新增耕地用于占补平衡的入库条件。 补充耕地指标全程可追溯。补充耕地项目核查发现，一些地区省级、市级监管流于形式，对补充耕地项目产生的指标未能逐项、逐级复核确认，存在形式性审查等问题。因此，新版系统通过全程记录补充耕地项目指标产生及核减过程，深化各级部门监管职责。从项目立项阶段开始，记录项目计划新增耕地（含水田）位置及面积，验收阶段记录项目验收新增耕地情况，即验收文件中确定的有关数据，同时记录上级自然资源管理部门对该项目产生的指标复核认定情况。此外，项目通过部级监管入库后，因后期管护不力等，可能会导致新增耕地利用发生变化，可在新版系统中申请核减指标，并填报核减耕地面积及具体位置信息，实现补充耕地指标全程可追溯。 增强指标间逻辑性和关联性校验。补充耕地项目审核发现，一些项目备案不规范，出现明显逻辑性错误。为保证备案质量，提高备案数据准确性，新版系统增强了指标之间逻辑性和关联性校验。如，补充耕地面积须小于等于项目建设总规模、项目立项批复日期须早于项目验收日期。若指标之间发生逻辑性错误将不予入库。此外，新版系统还对相关指标进行关联，自动将计划阶段新增耕地坐标关联至验收阶段新增耕地坐标，如有变化可根据实际情况进行修改。 相关思考 一是加强补充耕地监测监管技术标准规范研究，从技术标准层面为补充耕地项目监管提供依据。 二是加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，进一步强化耕地质量和生态监管，做好与耕地资源质量分类成果的衔接，并增加相关指标备案内容，确保补充耕地来源合理、数量准确、质量可靠、生态友好。 三是加强入库补充耕地后期管护利用监管，对占补平衡指标尚未使用的补充耕地项目逐年开展全面复核，通过套合上一年度变更调查及当年日常变更调查结果，并结合卫星遥感影像数据及其他国土空间数据进行分析判读，检查补充耕地入库后利用情况。 〔作者王艳松、翟刚、赵玉领供职于自然资源部国土整治中心（土地科技创新中心），王光峰供职于山东省菏泽市国土综合整治服务中心〕 全文敬请阅读2023年《中国土地》第3期